【投融资研究与实务】我国基础设施投资：现状、问题与对策｜中国投资

编者按

近几年，我省基础建设股权投资内部结构出现真切变动。总体上基础建设股权投资快速增长逐渐下滑。总体产业发展水准与现代基础建设管理体系除了非常大差别。在此之后，基础建设股权投资遭遇的资本金、农地、劳力等基本要素束缚急速进一步增强

●我省基础建设股权投资变动的五大态势特点

●我省基础建设产业发展遭遇的三大难题与挑战

●完善我省基础建设股权投资的政策建议

我省基础建设股权投资变动的五大态势特点

（一）股权投资增速总体下滑2022年，在积极财政政策和扩大有效股权投资政策带动下，含电力在内的基础建设股权投资增速跃升至11.5%，在稳股权投资中发挥十分关键的作用。但是，从更长时间段来看，我省基础建设股权投资增速总体呈下滑态势。2013年以来，基础设施股权投资进入下行通道，增速由两位数持续回落。特别是从2018年起，股权投资增速出现断崖式下滑。2018年，含电力等在内的基础建设股权投资仅快速增长1.8%。2019、2020年虽回升至3.3%和3.4%，2021年又跌破个位数,下探至0.2%。基础建设股权投资增速下降一方面与我省经济产业发展阶段有关，当前我省经济已经由高速快速增长阶段进入高质量产业发展阶段，经济快速增长中枢下降，包括基础建设在内的股权投资快速增长中枢总体下移。另一方面，

（二）股权投资内部结构逐渐向水利、环境、公共设施管理业及新基建倾斜随着我省经济社会需求急速变动，基础建设股权投资内部结构出现真切变动。受益于城镇化的快速产业发展和资源节约型、环境友好型社会建设，水利、环境和公共设施管理业股权投资从“十二五”时期开始快速快速增长，在基础建设股权投资中的占比从2005年的25.1%增加至2010年的34%，2015年快速增长至40.6%，超过交通运输业成为股权投资占比最大的基础建设行业。受新一代信息通信技术大产业发展推动，信息传输、软件和信息技术服务业股权投资快速快速增长，在基础建设股权投资0.6万亿，在基础建设股权投资中的占比提升至10%左右。

（三）股权投资快速增长区域分化明显2000年以来，我省相继实施西部大开发和中部崛起等区域产业发展总体战略，国家在政策、资本金上加强对中西部地区的扶持，中西部地区基础设施股权投资快速快速增长。西部地区基础建设股权投资率先发力，占全部基础建设股权投资的比重从2003年的26%上升至2020年的34%。中部地区基础建设股权投资从“十二五”后期开始加快，占比从2012年的20.5%提升至2020年的24.7%。东北地区基础建设股权投资占比呈先增后降的态势。2003-2008年，占比从6%增至10.5%，2014年起，出现态势性下降，2020年占比已不足4%。截至2020年，我省东、中、西和东北地区基础建设股权投资占比分别为37.5%、24.7%、34%和3.8%。

（四）民间股权投资占比依然较低长期以来，我省基础建设主要以政府及其下属的企业股权投资建设为主。十六届三中全会尤其是2004年项目投资体制。但是，无论是与制造业民间股权投资占比90%相比，还是与总体固定资产股权投资中民间股权投资占比55%以上相比，基础建设民间股权投资比例明显偏低，未来除了很大提升空间。

我省基础建设产业发展遭遇的三大难题与挑战

（一）短板弱项依然突出，质量效能有待提高根据世界经济论坛《全球竞争力报告2019》，在全球141个国家中，我国综合竞争力排名第28位，基础建设仅排在第36位，落后综合排名8个位次。在综合竞争力排名前30位的国家和地区中，我省属于基础建设排名与综合排名差别非常大的国家。从供给质量和服务效能看，我省基础建设除了待提升。我省道路质量、航空运输服务效率、港口服务效率、供水稳定性（没有中断和流量波动）等排名较为靠后，分别排在第45、66、52、68位，不仅与美、日、德、新加坡等发达国家相差悬殊，某些指标甚至不及印度。分领域看，内部结构失衡难题较为突出。我省交通设施竞争力和电力供给质量分别排在第24位和第18位，而饮用水安全性和供水稳定性仅排在第74位和第68位，与交通、电力差别非常大。

（二）项目投资体制不完善，资本金保障压力加大一是财政资本金支撑能力不足。前期大规模基础建设建设和不合理的融资方式导致地方政府债务风险过早过快累积。在防范化解地方政府债务风险及经济下行双重因素影响下，财政资本金对基础建设股权投资的支撑作用下降。二是地方融资平台融资能力受限。受前期快速扩张影响，多数平台公司资产负债率明显偏高，申请银行贷款或发行债券等融资困难。且平台公司资产多为公益性资产，经营性差、变现期长，难以撬动市场化融资。三是社会资本参与基础建设股权投资渠道不畅、意愿不足。PPP作为基础建设领域政府与社会资本合作的主流模式，受财政支出责任占比不超过10%红线制约，继续推进的空间极为有限。另外，在内外部环境不确定性影响下，社会资本风险偏好总体下降，加之部分基础建设股权投资回报机制不健全，社会资本参与基础建设股权投资的积极性降低。

（三）农地等基本要素束缚进一步增强，项目推进困难基础建设尤其是线性基础建设占地多，而建设用地不足已成为制约股权投资快速增长的重要因素。在坚守耕地红线目标下，用地需求与农地供给之间的矛盾进一步凸显，产业、房地产开发与基础建设用地竞争更加激烈。基础设施项目占用空间资源较多，对周边环境影响非常大，随着生态文明建设力度提高，基础建设建设受到的环境束缚也越来越大。近几年，已出现很多基础建设项目因环保难题延迟建设甚至搁置的情况。同时，与基础建设建设密切相关的建筑业属于典型的劳动密集型行业。随着我省人口老龄化和年轻一代就业观念转变，建筑业招工难难题十分突出，支撑基础建设建设的劳力成本优势减弱。据《农民工监测调查报告》数据，2021年，建筑业农民工月均收入5141元，位于农民工集中就业的六大行业之首。

完善我省基础建设股权投资的政策建议

（一）加强全局谋划，提高基础建设服务质量和效能基础建设是经济社会产业发展的重要支撑，建设现代基础建设管理体系，提高服务质量和效能，应当对各类基础建设全局谋划，系统布局。一是新建项目以服务中长期经济产业发展为目标。围绕创新驱动、绿色产业发展、城市群建设、区域协同、国家安全、共同富裕等国家重大战略前瞻性布局，在提升股权投资效率的同时,提升基础建设股权投资对产业股权投资、居民消费的带动作用。二是推进传统基础建设网络化建设，提升存量设施运行效率。把联网、补网、强链作为建设重点，通过补缺联通、加密衔接、成网配套，促进传统基础建设网络更加完善，进一步提升传统基础建设互联互通水准，提升网络效益，释放现有存量基础建设潜力。

（二）拓宽资本金渠道，降低基础建设融资成本基础建设公益性强、成本回收期长的特点决定了股权投资需要匹配长期低成本资本金。一是适当提高国债和地方政府一般债券发行力度。重点向中西部地区倾斜，优先支持非经营性基础建设项目股权投资。二是加大政策性开发性银行对基础建设项目的支持力度。成立基础建设股权投资基金对基础建设项目开展股权股权投资，向符合国家产业发展规划的重大基础建设项目提供长期限、低成本资本金支持。三是探索对融资平台存量债务实施“新老划断”处理，释放地方融资平台融资空间。四是促进资产和收益直接关联的非经营性项目和经营性项目融合一体化开发建设。将非经营性项目的正外部性转化为综合开发项目的内部财务收益，调动社会股权投资者积极性。五是引导有条件的社会资本积极参与重点PPP项目。合理设置招标条件和回报水准，依托资本市场丰富PPP项目退出机制，适度放宽财承10%红线限制。

（三）提高资源基本要素保障，推动重大项目开工建设

集中力量办大事是我省的制度优势，在新形势下积极探索建立重大基础建设项目资源基本要素保障机制。一是强化项目用地保障。科学划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，提高农用地转用报批效率，探索增加混合用地供给，加快推进城镇低效用地再开发，允许通过调剂使用方式处置批而未供农地。二是加强重大项目用能保障。优先保障新开工项目合理用能，全面落实国家重大项目能耗考核单列、原料用能抵扣、新增可再生能源消耗量不纳入能耗总量考核等政策，积极盘活能源资源。三是支持建筑业加快设备股权投资。减缓劳动供给下降带来的建筑业用工压力。提升设备股权投资的金融服务效力，优化企业设备股权投资财税支持政策。

编辑 | 青禾

校对 | 闫建军

设计 | 大   米